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浅谈推进城乡供排水一体化改革的 思考与探索

陈 戬

一、城乡供排水一体化的基本概念及供排水一体化的意义

(一)城乡供排水一体化的基本概念

城乡供排水一体化是城乡给水系统、排水系统及建筑等给排水的简称。具体来说就是实现城镇供水系统、污水系统、 雨水系统和节约用水等方面的有机结合,一般是由具有法人地位的、在政府监管之下运作的水务公司或者供排水公司,对城乡水资源开发、利用及保护等进行统一管理。实现城乡供排水一体化是供排水科学管理的必由之路。

(二)供排水一体化的重要意义

自来水生产供应和污水处理后的回用水应用,可以利用其产供销系统水表计量的方式实现资金的回收,在价格合理时能够获得相应利润。而污水排放其性质是服务性的,很多用户都是采用完全自流排放,所以无法通过装表等方式计量收费。虽然城区供水公司代收的这部分污水处理费,也是用在了污水处理等方面,但收费主体不明确,直接导致了收费的混乱和相关污染水源治理费用不能及时合理的得到解决等问题出现。因此,在政府的引导和监管下,实现供排水一体化,把供水与排水放到同等重要的位置上意义非常重要。

推进城乡供排水一体化,有利于理顺供排水管理体制,对城乡区域的蓄水、供水、排水、节水、水资源保护等实行统一管理,有效将“多龙管水” 改革为“一龙治水”。有利于进一步完善基础设施建设,既可从区域上通盘考虑供水与排水,也可以根据有偿使用原则,解决部分供排水运营管理费用,促进供排水产业可持续发展。

(三)城乡供排一体化的必要性

水资源的循环可再生性要求人类在利用水资源过程中,必须把存在于自然界中的水视为一个整体,使其在一个完整系统中循环往复。也就是说,要使水资源是一个“水源—供水—用水—排水—处理回用”的系统中被重复利用。毕节是一个工程性缺水严重的地区,较长时间来都是多部门分别管理,将涉水多方管理职能分别交给不同部门负责,人为地将城市与农村、地表水与地下水、水量与水质等进行分割管理,违背了水的自然属性对人类利用时的客观要求,不能做到水资源的优化配置和高效利用。为此,建立城市和农村、水源和供水、供水和排水、用水与节水、治污和回用一体化管理的城乡水务统一管理体制,客观从县区到乡镇、从流域到区域,对水资源的统一规划、统一调配和优化配置,是改变城乡目前水资源管理现状的唯一途径。实行城乡供排一体化是从全市城乡水务一体化迅速发展、水问题日益突出的实际出发,适应政府性水务国有资产经营管理需求的重要制度创新,是实现水资源优化配置和持续发展利用的必然要求,是对涉水事务进行统筹考虑、在水资源开发利用方面更科学合理、更尊重自然规律的具体实践。实施城乡供排水一体化改革,强化城乡供排水统一管理,是解决日趋严重的水问题的有效途径。

二、水资源及供排水管理现状

(一)水资源管理现状

1.毕节地处贵州干旱地区,降雨量小、蒸发量大、气候多变,水资源严重不足,全市水资源开发利用率仅9.37%,且时空分布很不均衡。随着经济社会的快速发展,对水的需求日益增长,水资源供需矛盾进一步突出,生态局部不断恶化,水资源的短缺已成为制约全市经济社会可持续发展和全面建成小康社会的重要因素。

2.长期以来,城市与农村水事管理分割,水量与水质管理分离的体制,使城乡防洪减灾脱节,社会节水意识淡薄,用水效率低下,水资源难以科学开发、合理利用、优化配置和有效保护。

3.水资源是最基础的自然资源,是控制生态环境的重要因素之一。毕节有国土面积26848.4平方公里,其中:水域面积仅47.9平方公里,年平均水资源总量约134.4亿m3,年均人均水资源占有量约1938 m3,远低于其它水量充沛的省市区水平。城乡环境污染状况日趋严重,直接或间接将生活污水和废水排入河流、沟渠的现象普遍,使河流水质、地表水质、地下水质越来越差。特别是流经城镇的少数河段的流水发黑发臭,丧失了水体的应有功能。这部分河水已经不能直接作为生活和工业用水水源,甚至不能用于农业灌溉,否则居民生产生活会受到影响,而且生态环境也会遭到一定的破坏。

(二)供排水管理现状

1.供水管理现状

全市有城市供水厂22 个,规模达38万吨/日,总投资约113194万元。有乡镇供水设施218个,规模达18.28万吨/日,总投资约43600万元。近年来,市、县(区)政府及水务部门加大了对城乡供水设施建设的力度,使城乡供水逐渐向集中式供水发展,城乡供水项目建设中急需解决的一些问题逐步得到解决,为城乡居民群众提供了较好的水质安全保障,主要服务范围覆盖了城区所有市政区域、城市周边部分乡镇。全市有70%的乡镇集镇所在地均建成集中式供水设施,行政村基本已建成村庄人畜安全饮水工程。

2.污水处理现状

全市有城区污水处理厂 19个,处理规模达26.4万吨/日,总投资约96665万元,有2个污水处理厂由政府组建国有公司运营管理,有17个属于政府或相关部门委托其它企业运营。全市已建成乡镇污水处理厂40个,污水处理量达  7.76万吨/日,总投资约61817万元。有31个污水处理厂已投入运营,运营方式有委托第三方企业运营和自建自管运营方式,还有9个未投入使用。城乡污水处理设施及配套管网建设取得了较大突破,为污水处理工作的有序开展奠定了良好基础。

3.雨水排放系统现状

随着城市建设力度的加大,作为市政基础设施建设重要组成部分的排水管网也在城市及郊区密集延伸。先期建设的旧城区因规划相对滞后,部分路段雨水管网没有与市政道路建设同步进行,雨污混流现象严重。新区建设规划起点高,排放雨水管道已经独立安装建设,基本实现了雨污分流目标。据统计,全市目前城区雨水排水管道总长度约2337千米,城市雨水排水管网密度平均在4.79千米/平方公里以上。乡镇集镇所在地已建成雨水排水管网约366千米,雨水排水管网普及率总体上还比较低。

三、城乡供排水一体化存在的突出问题

毕节现行的水资源管理及供排水体制管理的突出问题是“多龙管水”,主要表现在区域管理上存在“城乡分割”、流域管理上存在“条块分割”、功能管理上存在“部门分割”、法制管理上存在“政出多门”,这些体制上的障碍,使得城乡供排水一体化存在诸多问题。

1.机构庞大,职能交叉,责任不清,政令不畅。因城乡供排水一体化改革还是一项新的探索,步子迈得较慢,改革力度不大,体制还未理顺,存在“部门分割”管理现象,导致机构层层设置,职能交叉重叠,造成“管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管中水回用”等现象,责任不明,相互推诿,不仅增加了财政资金支出,又增加了水资源统筹协调管理难度,更加大了城乡供水、排水管理统筹推进的困难。往往存在有利的事争权,无利的事推诿,各级政府的政令得不到顺利有效落实,供水企业、排水企业的运营管理体制功能得不到充分的发挥,使各级政府或行业主管部门在协调各部门各企业的关系上耗费大量的精力而收效不好。

2.政出多门,无法建立统一的管理法规。在具体的管理过程中,各职能部门都容易从本部门的利益出发,从国家的法律法规中断章取义,制定有利于本部门利益的规章制度,供水、排水企业也会从有利于自身企业利益的角度去制定相应的管理规章保护自身利益。尤其是在乡镇,“一水多法、一水多费、一水多管、相互诋毁”的现象更为严重,使用户无所适从,既扰乱了水市场秩序,又降低了水资源管理运营单位的威信,导致管理比较混乱。

3.各自为阵,缺乏科学统筹。由于水资源及供排水处理业务的分割管理,各职能部门都只从自身业务管理角度出发去争取资金、上报项目,普遍存在各自为阵急功近利的短视行为,造成有限的投入不能集中使用,降低了投资的社会经济效益和环境效益。有些乡镇的规划建设不能按照“轻重缓急、统筹规划”的要求科学安排,影响了水资源的整体开发利用和城乡供排水一体化的改革发展。         

4.水资源开发利用与节约保护失衡。当前,一些地方普遍存在水资源过度开采、持续超采情况,造成一系列环境地质灾害。另一方面水污染得不到有效治理和控制,造成水资源污染日趋严重。长期以来,城镇供水规划是“以需定供”,尤其是超常规划发展工业园区,调整经济结构和扩大城镇人口规模,没有科学考虑其水源的承载力,人为造成缺水,供需矛盾突出,水资源紧缺便成了每个城镇发展面临的重大威胁。部分乡镇重建轻管、只建不管、建管脱节的情况较为普遍,用水效率低下,用水严重浪费现象也是有目共睹,节约用水意识淡薄,造成水资源的浪费。

5.给水处理设备简陋,水质不能保证。全市除毕节水厂设备较为齐全,常用自我检测设备到位,处理工艺相对比较完善,出厂水水质全部达到国家规定的《安全饮用水卫生标准》106项标准达标外,其余城镇给水厂普遍存在供水处理设施老化、工艺落后、设备和器材简陋、单位能耗药耗量大,处理成本偏高,无完整的自我检测设备,只能开展水质常规10项指标检测工作,保证城市供水水质能达到国家规定的饮用水卫生标准106项指标达标、乡镇集镇供水水质达到《生活饮用水卫生规范》标准的任务压头。

6.供排水管网陈旧,漏损及渗漏现象严重。由于历史原因,城乡供排水事业的发展明显跟不上经济发展的需要。在供水管网方面,尤其是老城区和乡镇原来按城镇或农村饮水标准铺设的老铁管、水泥管、塑料管等,均因使用时间较长,管网老化、安装不规范、供水主干管口径偏小、管网质量差漏损严重、管道爆管频率高、维修抢修难度大等诸多原因,漏损现象无法得到有效控制,不能完全满足用户正常供水基本需求。在排水系统方面,因城镇基础设施规划建设工作滞后,多数城乡排水系统很不完善,雨污合流和渗漏淤堵现象严重。甚至有些地方还在沿用多年以前的排污沟渠,雨污无法分流。部分区域在城镇道路建设时,存在重市政道路建设轻排水管网铺设的思想,导致排水管网在设计、建设时存在局限性,没有充分考虑城镇未来发展的需要。与此同时,由于排水管网的隐蔽性特征,在城镇道路交通、景观绿化等城市基础设施建设投资日益加大的大环境下,城镇排水管网的投资却滞步不前。部分排水管网由于超期服役、严久失修,经常出现渗水漏水淤积堵塞现象,一但遇到降水量较多的时期,就严重积水或发生崩漏,严重污染城镇环境,给居民群众生活和出行带来不便。

7.投入资金不足,长足发展的理念不够。从维护稳定确保安全服务民生的层面看,中型城市以上的供水行业因具有政府为确保民生和安全而自然垄断的特点,一般不随便投放到外企,即便是世界上最发达的资本主义国家——美国,供水企业仍以国有企业为主,约占美国供水企业的85%。我国大中型城市的供水出于安全战略考虑也基本上是以国有企业为主。长期以来,供水企业基本处于政府垄断经营的管理模式,投入的资金、水价的确定等均由政府负责,没有资金投入改建扩建,由此引发的设施老化、管网漏失、产销差率偏高等问题层出不穷,无力引进新设备、新技术,技术管理水平长期低下,无法联合发展,很难做到上档次上规模,形不成规模效应,做大做强受到制约。

城镇排水管网因政府长期投资不足,欠账太大,问题较多。有些地方铺设的排水管道历时已久,不仅超过了使用年限,而且损坏严重,管径偏小,已经无法适应污水量不断增长的需求。已建成的污水处理厂由于运行资金短缺,管网不匹配,不能正常满负荷运行,导致部分污水未经处理便直接排入水体。部分乡镇已建污水处理设施在规划设计上存在缺陷,建成后投入使用出现问题。有些乡镇的污水处理设施,因运行资金无法保障,至今停运而没有发挥其应有的作用。

四、深化城乡供排水一体化改革的建议

1.提高认识,加快城乡供排水一体化改革步伐。城乡供排水作为城镇主要基础设施之一,是城镇功能的重要组成部分,与城乡环境、居民生活、工业和农业生产息息相关。供水的任务是生产供给符合国家《生活饮用水卫生标准》106项指标达标的自来水,排水的任务是负责用后水的收集处理、回用及排放。供排水都是以公共服务公众受益为目的,且以社会效益为主、不能完全建立直接收益回报机制又有适度经济效益的公益性事业。因此,必须充分认识到城乡供排水一体化体制改革是统筹城乡发展和落实治水新思路的必然要求,要从解决水资源配置不合理、开发利用率低、水污染严重等问题的高度,提高对城乡供排水一体化改革重要性的认识,加快改革步伐,快速推进城乡供排水一体化管理。

2.加强部门协调,进一步理顺管理体制。城乡供排水一体化体制改革涉及面广、难度大,在改革过程中必须积极争取有关方面的理解与支持,形成共识、聚集合力、排除障碍。勇于探索改革新路径,及时总结改革好经验,加快借鉴和推广其他地区行之有效的城乡供排水一体化改革新模式,下决心理顺城乡供排水一体化改革的体制机制,彻底扭转“多龙管水”被动局面,实现“一龙管水、团结治水”的目标。按照全市“十三五”规划,扎实推进城乡供排水项目工程建设和供排水管网建设。加强水安全、水资源、水环境的一体化建设和管理,对城乡防洪、水源、供水、排水、节水、污水处理与中水回用统筹兼顾,综合治理,协调推进。

3.规范管理行为,修订完善相关的政策法规体系。市、县(区)政府及人大、法律工作部门,要针对全市在供水排水管理运营过程中存在的诸多问题,深入一线开展实事求是的调研,以问题为导向,仔细梳理其在政策和法规方面的短板,督促认真整改,规范管理行为。尤其要加快建立健全管理运营中现实需要而又缺乏的如《城镇二次供水管理实施细则》等地方性政策法规,对一些过时且不适用的地方性法律法规要及时组织修改完善。通过完善地方性政策法规体系,保障和规范城乡供排水一体化改革的顺利进行。

4.深化制度改革,确保城乡供排水国有资产保值增值。按照国有资产管理体制改革“政资分开、政企分开、政事分开”的要求,在加强城乡水务国有资产监管的基础上,进一步确立城乡供排水水务公司的市场主体地位,推进水务企业资产所有权与经营权的分离,按照《公司法》的规定建立健全现代企业管理制度,促使城乡供排水企业自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人主体和市场竞争主体,切实保证落实城乡供排水企业国有资产保值增值。

5.加大投资力度,健全城乡供排水一体化投融资体制。按照政府必须加大对公益性事业投资力度的要求,适度调整政府财政投资范围,多渠道多方式加大城乡供排水公益性水务基础设施建设的力度。城乡供排水水务资产的出让收益、经营权出让转让收益等,要专项用于城乡供排水事业的可持续发展。创造良好的投融资环境,加快形成向城乡供排水产业倾斜的投融资优惠政策和税收优惠政策,加大城乡供排水设施利用信贷基金、政府性水务发展基金投入力度。要在完善融资体系、拓宽融资渠道、创新融资手段、规范融资方式、加强信用建设、防范金融风险的基础上,推进融资主体多元化,放开镇村供排水一体化市场,多方筹措和引进社会资本,切实改善基础设施现状,提升供排水企业管理运营的经济效益、生态效益、社会效益。

6.突出重点扶持,加大水务一体化改革扶持力度。一些地方受传统水务管理体制的束缚已久,水问题积累相当严重。解决这些问题,必须层层重视,齐抓共管,选准突破口,做好典型重点扶持,寻求质的突破。通过用试点工作中的得与失,总结经验教训,科学指导和循序渐进地推动城乡供排水一体化体制改革工作。重视推进城中村、城郊村改造力度,加大试点乡镇及村寨供排水基础设施建设力度,提升其辐射能力和承载能力。同时,在城乡供排水项目投资上结合政策规定给予倾斜和支持,按照“大干大支持、小干小支持、不干不支持”的原则,科学建立有效的供排水一体化改革奖励机制,把政策和项目资金用好用活落到实处,充分调动实施城乡供排水一体化改革的积极性和主动性。

7.注重统筹协调,扎实搞好城乡供排水发展规划。水是维系经济社会发展和人民生活的有机组成,供排水一体化建设则是城乡基础设施建设的有机组成,城乡供排水一体化发展规划则是沟通两者联系的主要桥梁。各涉水部门过去都有水规划,但都是研究各自单一功能的多,兼顾综合功能的少。今后,必须采取积极措施,彻底改变过去由于水资源分割管理造成的部门之间互不通气,彼此设障的局面,把城乡供排水一体化发展规划作为实现水务建设和城镇建设协调发展的“龙头”工作来抓,做到统筹规划,适度超前。进一步细化水资源普查和水资源综合利用等方面的专项编制,做到规划先行、分步实施、有序推进。有效把供水、排水与交通、公交等基础设施有机衔接,努力使工程建设同步规划、设计、建设、验收、交付使用,确保资源共享,避免重复建设。注重抓好水网和电网、通讯网之间的协调,规避“管线打架”现象,消除安全隐患。城乡水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及再生利用已构成了城乡一体化水系统的有机整体彼此密不可分,因此,在城乡水务总体规划和专项规划分层次编制过程中,应科学统筹安排供水、排水、污水处理、雨水和再生水利用设施的建设,并协调好与城乡景观、生态环境的有机融合。

8.打破行政界线,因地制宜推进城乡供排水一体化建设。我市水环境基础设施建设特别是城乡供排水基础设施和服务设施相对其他地区还比较滞后,尤其是农村供排水生产处理等还处于起步阶段,远不能满足当前城乡供排水发展的需求。必须建立与城乡一体化供排水体系相适应的管理体制,加强全市范围内的客观调整,探索有效的水务生态补偿机制,做好全市范围内的水资源宏观调控,探索有效的水务生态补偿机制。以县级行政区域为单元,打破乡镇之间的行政界线,按照供排水统一规划、统一建设、统一管理的要求,因地制宜,稳步推进管网改造和配套建设,连通断头供排水管网,提升供水保障能力和截污纳污能力。

9.实施机制转轨,创新运营管理新模式。从城乡供排水一体改革发展的方向来看,按照“城乡供排水一体化”模式,将城镇市政供水、污水处理、水资源管理及供排水管网建设科学整合,是保障城乡供排水事业健康发展的必由之路。实现城乡供排水一体化管理,既可以避免部门之间的壁垒,实现供排水统一经营、统一管理,从真正意义上实现体制机制的转轨,走上市场化运作现代企业化管理的发展之路,也能够真正让水务企业放下包袱,轻装上阵,改革运行管理机制,寻找企业做大做强之路,实现“政府、企业、社会”共赢目标。充分利用自身的资源优势,采取“以城乡供水公司为基础,吸收或兼并城乡污水处理企业、市政排水管网管理企业等,组建城乡供排水(集团)公司”的改革举措,进一步优化配置城乡供排水资源,培育当地国有水务企业的核心竞争力,提高其供水保障和污水处理运营管理能力。与此同时,要拓宽视野,挖掘潜能,逐步延伸产业链条,实行供排水一体化框架下的产业化经营、规模化发展、常态化管理,解决供排水企业销售收入单一、缺乏自身发展壮大内生动力的问题。大胆在中水回收再利用、污泥处置再利用、生产直销矿泉水、桶装水等含金量更高更符合市场需求和消费者消费趋势的水产品方面,积极开拓高端饮用水市场,增加产出,以多种方式打开进入市场的大门,参与到市场竞争中,在市场大潮中成长壮大,做大做优做强。

10.强化评价考核,制定标准化精细化管理手段。进一步制定有效措施,真正将供排水一体化标准化与市场准入及招标投标、信用评级、业绩考核、评先选优挂钩,把城乡供排水一体化的管理纳入行业监管部门干部政业业绩年度考核评价体系,加大考核权重,严格落实一体化标准化管理履职绩效考核和失职责任追究机制,有效将其纳入水务及相关单位争比进位、信用平台考核范围。加大激励惩戒力度,进一步加强过程管理和控制,做好对运营单位的过程监督和效果监督,不断提升运营管理水平,调动运营管理单位自主创新、自主管理的积极性和主动性。在具体运营管理过程中,严格把控关键环节,科学制定城乡供排水一体化运营管理的标准化评审工作程序文件、自评报告、评审方案及评审报告的编制模板,逐步推进运营管理标准化、精细化、常态化。

11.完善监督机制,畅通问题和信息反馈途径。水务系统应加强与地方政府的联动监督,通过反馈和督导、合作与互动形成一种信息共通和协商共管的有效联动,充分发挥属地管理和行业管理的相辅相成作用。搭建联动管理机制平台,共同实施对运营管理单位进行全方位监控。有效引进社会监督机制,公开聘用供排水标准化运营管理监督员参与监督管理。积极宣传水务安全生产和城乡供排水一体化管理的有关法律法规及管理知识,及时、准确、客观公正地向水务部门、环保部门等反应运营管理单位在具体工作中存在的问题,提出整改意见和建议,协助有关部门抓好整改和落实。有效利用智慧水务平台的建设,有序开发城乡供排水一体化管理培训教育、信息反馈、过程监督、数字年报等资源平台,改革创新信息监管新方式,将科技化、信息化、智能化运用到具体的日常运行管理中,切实提高科学运营管理水平,实现城乡供排水一体化体制改革促进经济社会又好又快发展的目标。

(通联:毕节市水务局 陈戬 电话:13885758986)

责任编辑:罗星星
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